美乌矿产协议与现行国际规则的冲突

  2月28日美国白宫发生了一幕国际交往中极为罕见的场景：美国总统特朗普与到访的乌克兰总统泽连斯基当着媒体的面唇枪舌剑、激烈争吵，最终不欢而散，原本计划签署美乌矿产协议的安排也被取消。
  这场争吵的背后，是双方在安全保障等问题上的巨大分歧。泽连斯基强调，乌方同意签署矿产协议的重要条件是美方提供“安全保障”，而特朗普则表示美国不会提供太多安全保障，希望欧洲承担更多责任。这一分歧最终导致了双方的激烈冲突，也让原本计划的合作陷入僵局。
  不料3月4日，泽连斯基却态度急转表示他对日前在美国白宫的会晤未能“按照预期方式进行”感到遗憾。关于美乌矿产协议，泽连斯基表示，乌方愿在任何时间、以任何方便的方式签署。
  为何美乌矿产协议在引发双方激烈争议后，却又让泽连斯基态度急转，将其称为"乌克兰强化安全的关键举措"？
  这份引起巨大争议的双边协定的内容具体是什么？这些内容在现有国际法框架内意味着什么？今天本文就为大家详细分析一下。

  美乌矿产协议的全名为《关于设立重建投资基金条款和条件的双边协议》（BILATERAL AGREEMENT ESTABLISHING TERMS AND CONDITIONS FOR A RECONSTRUCTION INVESTMENT FUND，中英双语版附后），这份协议具备国际条约属性，但其内容和性质上又与传统的国际条约有所不同。
  从形式上看，美乌矿产协定是两国政府之间签订的书面协议，符合《维也纳条约法公约》第二条第1款（a）项的规定有关形式的要求，即“条约”是指国家之间以书面形式订立并受国际法管辖的国际协议。
  从内容而言，该协定涉及两国之间的经济合作和资源开发，具有国际法上的权利义务关系，符合条约的实质内容要求。根据《维也纳条约法公约》第二条第1款（b）项的规定，条约内容必须规定缔约方之间的相互权利和义务。美乌矿产协定中，乌克兰承诺将未来所有相关自然资源资产（包括石油、天然气及矿产）货币化收益的50%注入基金，美国则通过资金、金融工具等资产注资，基金资金将专项用于乌克兰重建项目。这种权利义务的设定，符合条约的实质内容要求。
  历史上，类似的条约案例并不少见。例如，1901年，中国与包括美国在内的11个国家签订了《辛丑条约》，该条约涉及赔款、领土割让等内容，具有明显的不平等性质。此外，1920年，匈牙利与协约国集团签订了《特里亚农条约》，该条约导致匈牙利丧失了大量领土和人口，具有苛刻的条款。从本质上看，美乌矿产协定、《辛丑条约》和《特里亚农条约》都涉及对战败国或弱国资源的掠夺。
  美乌矿产协定中，美国要求乌克兰将其矿产资源收益的50%注入基金，并对乌克兰的资源开发和收益分配进行严格控制，这在一定程度上类似于《辛丑条约》中列强对中国的资源掠夺和《特里亚农条约》中协约国对匈牙利的资源掠夺。美乌矿产协定虽然在形式上是双方协商的结果，但在实质内容上，乌克兰在谈判中处于劣势地位，协定条款对乌克兰的资源和经济利益造成了重大影响。而与传统条约不同的是，美乌矿产协定表面上更类似经济合作，其核心内容是建立一个重建投资基金，乌克兰将未来矿产资源收益注入基金，美国则通过资金、金融工具等资产注资。基金资金将专项用于乌克兰的重建项目。协定还规定了美国对乌克兰资源的优先购买权和收益分配。这相较于前述割地赔款的条约更具有现代表征。
  当然，虽然泽连斯基表示乌方愿在任何时间、以任何方便的方式签署，但该份协议尚未正式签署，根据《维也纳条约法公约》（VCLT）第十四条的规定，条约的缔结需要经过谈判、签字、批准和交换批准书等程序。目前，美乌矿产协定尚未完成全部缔结程序。因此，从客观上讲，美乌矿产协定尚未完全符合条约的生效条件。

  这样的协议，与现行国际规则是存在冲突的，具体表现如下：
  一、共管基金与主权平等的冲突
  该协议第1.3条虽确立美乌共同管理基金机制，但第8.2条却规定进一步负责根据本双边协议准备基金协议的联系人为美利坚合众国政府财政部和乌克兰政府财政部和经济部，无疑实质构成对乌克兰资源主权的持续性限制。《联合国宪章》第二条要求尊重国家主权平等；第七十八条要求凡领土已成为联合国之会员国者……应基于尊重主权平等之原则。自然资源主权是指国家对本国境内的自然资源拥有永久主权，包括对资源的勘探、开发、利用、管理以及对外合作等权利。这一概念强调国家对自然资源的绝对控制权和自主决定权，任何国家或外部势力不得干涉或侵犯。自然资源主权是国家主权在资源领域的具体体现，是国家维护自身利益和发展权的重要基础。
  协议2.1条规定“基金将收集并再投资贡献给基金的收入，扣除基金产生的费用，并从未来乌克兰政府拥有的相关自然资源资产（无论乌克兰政府是直接或间接拥有）的货币化中获得收益，具体定义见第3条”——在适用的美利坚合众国法律范围内，美利坚合众国政府将对乌克兰的稳定和经济繁荣发展保持长期财政承诺（3.1条）。进一步的出资可能包括资金、金融工具以及对乌克兰重建至关重要的其他有形和无形资产（3.2条）。而第1.5规定“美利坚合众国政府在基金中的股权和金融权益的最大持有比例，以及美利坚合众国政府代表的决策权，将在适用的美利坚合众国法律允许的范围内确定。”据此，基金可以获得乌克兰的矿产资源的货币化收益，但是美国的投入尚未可知。
  所以前述涉及乌克兰矿产资源的共管基金约定，既不尊重主权，也不平等，系借商业之名，行掠夺之实。
  二、收益分配与自主处分的冲突
  1962年12月21日联合国大会通过了第1803号决议——《永久主权决议》（Permanent Sovereignty over Natural Resources），该决议“确认各国对其自然资源拥有永久主权，包括对资源的勘探、开发、利用和管理。强调各国在资源开发和利用中的自主权和控制权，以及在国际合作中的平等地位。呼吁各国尊重他国的自然资源主权，不干涉他国内政，不利用资源开发进行政治或经济控制。强调国际合作应基于平等互利的原则，促进各国的经济发展和社会进步……”
  而美乌矿产协议第2.2明确“乌克兰政府将向基金贡献其未来从乌克兰政府拥有的相关自然资源资产（无论乌克兰政府是直接或间接拥有）的货币化中获得的收入的50%，这些资产包括矿产、碳氢化合物、石油、天然气和其他可提取材料的矿床，以及与自然资源资产相关的其他基础设施（如液化天然气终端和港口基础设施）……”第2.5条进一步规定“基金可自行决定，将基金从中获得收入的新开发项目所产生的实际费用借贷或返还给乌克兰政府。”
  这样的规定显然是对《联合国大会第1803号决议》确立的“自然资源永久主权”原则的直接挑战。
  如果美乌矿产协议签署，2.2条就意味着乌克兰在对其自然资源进行开发和利用时，不能完全自主地决定资源收益的分配和使用，而必须将相当大一部分收益上缴给基金，这无疑削弱了乌克兰对本国自然资源的控制权和收益权，与“自然资源永久主权”原则中强调的国家对资源的绝对主权相悖。而第2.5条使得基金在资源开发项目的成本和收益分配上拥有较大的决定权，乌克兰政府在这一过程中处于相对被动的地位。如果基金选择将费用借贷给乌克兰政府，可能会增加乌克兰的财政负担；而返还费用的多少和条件也由基金自行决定，这进一步限制了乌克兰政府对资源开发收益的自主支配权，使其在资源开发的经济利益分配中失去了应有的主导地位，违背了“自然资源永久主权”原则所保障的国家对资源收益的自主决定权。
  三、开发整体与俄控地区的冲突
  截至目前，俄控乌兰地区包括：顿涅茨克、卢甘斯克、扎波罗热和赫尔松。俄罗斯已将前述地区作为俄领土写入宪法，但是目前包括美国在内的国际社会并未对此予以承认。因此美乌矿产协议对俄控区资源的表述只能模糊处理，这样的处理存在三重法律风险：
  领土主权问题：美乌矿产协议对俄控区资源的表述模糊，可能被解释为默认俄罗斯对争议领土的控制，这违反了《联合国宪章》第二条“主权平等”原则及关于领土完整的立场。根据《联合国宪章》第二条，所有国家在国际关系中应享有主权平等，这意味着各国对其领土拥有完整的主权和控制权；各国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立，这意味着明确反对任何试图改变领土现状的单方面行为。美乌协议中对俄控区资源的模糊表述，可能被视为对俄罗斯在这些地区军事存在和实际控制的间接承认，从而削弱了乌克兰对这些领土的主权声索，破坏了国际社会维护领土完整和主权平等的共识。
  制裁冲突问题：若开发活动涉及受联合国制裁的实体或个人，将违反安理会决议的强制性义务，触发VCLT第30条“条约冲突规则”。联合国安理会对俄罗斯实施了一系列制裁措施，旨在限制其在乌克兰的军事行动和相关经济活动。美乌矿产协议中对俄控区资源的开发，如果涉及与受制裁实体或个人的合作，将直接违反安理会决议的强制性义务。与此同时，根据前述规定，当一个国家的国内法或国际条约与安理会决议发生冲突时，应优先遵守安理会决议。因此，美乌协议中的相关条款可能使美国和乌克兰面临违反国际法的风险，导致其在国际社会中的信誉受损，并可能引发进一步的法律和政治后果。
  强行法冲突问题：资源开发若导致人道主义危机（如破坏当地居民生存环境），可能违反《联合国宪章》序言中“基本人权”保护原则。《联合国宪章》序言强调了对基本人权的尊重和保护，要求各国在国际关系中促进和保护人权。美乌矿产协议中对俄控区资源的开发，如果忽视了当地居民的权益，导致环境污染、生态破坏等问题，将直接影响当地居民的生存和发展，构成对基本人权的侵犯。这种行为不仅违反了《联合国宪章》序言中关于人权保护的原则，还可能引发国际社会的谴责和干预，进一步加剧地区紧张局势，破坏国际和平与安全。
  四、金融义务与条约义务的冲突
  根据协议第5.2条的规定“在起草基金协议时，参与方将努力避免与乌克兰加入欧盟的义务或其与国际金融机构和其他官方债权人的安排下的义务发生冲突”，据此，“不与国际金融机构义务冲突”的承诺构成隐性保留。根据VCLT第19条，保留需以明示形式提出并经对方接受。该条款未明确保留范围，可能引发以下问题：
  1、与IMF贷款协议的冲突：据近期报道，乌克兰曾获得国际货币基金组织（IMF）逾百亿美元的贷款，而IMF贷款协议中通常包含“资源收益优先偿债”条款，要求借款国在获得资源开发收益时，应优先用于偿还IMF的贷款本息。这一条款旨在确保IMF的资金安全和贷款的及时回收，是IMF贷款协议的重要组成部分。协议第5.2条“不与国际金融机构义务冲突”的承诺，然而，该条款并未明确具体地避免措施和标准，使得在实际操作中，乌克兰可能难以确定哪些行为会与IMF的义务相冲突。当乌克兰根据美乌矿产协议开发资源并获得收益时，如果这些收益的使用与IMF贷款协议中的“资源收益优先偿债”条款相冲突，乌克兰将陷入履约困境。一方面，乌克兰需要根据美乌协议履行对基金的出资和收益分配义务；另一方面，乌克兰又必须遵守IMF贷款协议中的优先偿债条款，否则可能面临IMF的制裁和贷款回收风险。这种冲突可能导致乌克兰在资源收益的分配和使用上陷入两难境地，影响其经济稳定和国际信用评级。
  2、与条约法公约第27条的冲突：根据VCLT第二十七条的规定，国家不得援引其国内法规定来规避其在条约下的义务。这一原则旨在确保国家在国际条约中的义务得到严格遵守，防止国家以国内法为借口逃避国际责任。虽然国际金融机构的义务在形式上是国际性的，但这些义务通常需要通过国内法的转化和实施才能在借款国国内生效。例如，乌克兰在与国际金融机构签订贷款协议时，需要通过国内立法或行政措施将这些协议中的义务纳入国内法律体系，使其具有国内法的效力。根据VCLT第19条，保留需以明示形式提出并经对方接受。然而，第5.2条并未明确保留的具体范围和内容，使得在实际操作中，乌克兰可能难以确定哪些行为属于与国际金融机构义务冲突的行为。这种模糊性可能导致乌克兰在履行协议过程中，无意中违反了VCLT第二十七条的规定，援引国内法来规避其在国际条约下的义务。如果乌克兰因此被认定违反了VCLT第二十七条的规定，可能面临国际社会的谴责和法律制裁。这不仅会影响乌克兰的国际声誉和信用评级，还可能导致其在国际金融机构中的贷款资格受到限制，进一步加剧其经济困境。此外，这种违反还可能引发国际争端，影响乌克兰与其他国家和国际组织的合作关系，对其国际地位和外交政策产生不利影响。
  五、商业表征与主权豁免的冲突
  2004年12月2日通过的《联合国国家及其财产管辖豁免公约》，截至目前已有28个国家签署（包括美国和乌克兰），13个国家批准（包括乌克兰），该公约虽然尚未生效（需至少30个国家批准），但对国际关系已经发生了重要的影响公约规定了管辖豁免、商业交易例外和执行豁免。即国家及其财产在他国享有诉讼管辖豁免、诉讼保全豁免和强制执行豁免，但国家可以通过明示同意、主动参与诉讼或反诉的方式放弃这些豁免。商业交易、雇佣合同、侵权、财产权、知识产权、参加公司或其他集体机构、国家拥有或经营的船舶、仲裁协议的效果等8种情况为例外情况，不享有诉讼管辖豁免。国家在诉讼保全上享有绝对豁免，但在强制执行上仅享有相对豁免，即在特定条件下，法院地国可以对有关财产采取强制执行措施。
  如果美乌矿产协议签订，乌克兰在履行协议过程中可能因协议矿产资源开发和投资属于商业交易的范畴，而导致其主权豁免可能受到限制。前述公约允许国家通过明示同意等方式放弃豁免。如果乌克兰在美乌矿产协议中明确表示放弃某些豁免权，那么在相关诉讼中，其主权豁免将不适用。这种放弃可以是协议中的明确条款，也可以是通过其他方式表示的意愿。在执行阶段，即使乌克兰在某些情况下享有执行豁免，但在特定条件下，如乌克兰明示同意或拨专款用于清偿，或其财产被证明用于非政府商业目的时，法院地国可以采取强制执行措施。这意味着乌克兰的财产在特定情况下可能面临被扣押或执行的风险。
  因此我们认为，美乌矿产协议签署后，鉴于其内容的特殊性，即便《联合国国家及其财产管辖豁免公约》生效，其援引难度也巨大。
  综上所述，美乌矿产协议在国际法框架内存在诸多冲突，从共管基金对乌克兰资源主权的持续性限制，到收益分配削弱乌方对资源收益的自主决定权，再到俄控区资源开发的法律风险，以及金融义务与国际金融机构义务的潜在冲突，这些都表明该协议不仅违背了国际法的基本原则，还可能引发一系列复杂的法律和政治后果。这些冲突更加凸显了各国遵守联合国宪章，遵守“和平共处五项原则”的重要性。这些原则不仅是处理国与国之间关系的基本准则，也是维护国际和平与安全的重要基石。只有遵循这些原则，才能确保各国的合法权益得到尊重和保护，促进国际社会的和谐与稳定，构建伟大的人类命运共同体。