01
地方政府专项债发行背景
1、为规范地方政府举债行为，严控地方政府债务风险，2014年8月31日全国人大常委会审议通过《预算法》修正案，允许地方政府规范举债，地方政府举债应运而生。2014年9月23日国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确了地方政府专项债的发行程序，切实做到谁借谁还、风险自担。
2、为进一步开好政府规范举债的“前门”，财政部积极推动完善政府债务管理机制，充分发挥政府债务限额资源的使用效益。进一步加大工作力度，稳步推进完善地方政府专项债券制度， 财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》。
3、专项债是有收益的公益性项目投资，若项目运作得当，产生的政府性基金收入或经营性专项收入可以实现项目收益与融资平衡，不会形成对地方政府的各种隐性债务、不挤占用于民生的一般公共预算收入，也不列入财政赤字。与地方政府一般债券项目没有收益，只能依靠一般公共预算收入进行偿还具有本质区别，专项债券可以依靠项目的收益还本付息。
02
发债主体单位的法律地位，及授权委托
1、《预算法》第三十五条第三款规定：国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
2、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）第二条规定 地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。第六条 专项债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府。
3、按照上述规定，省级人民政府为一个独立法人主体，依法从事民事活动，同时也需要承担民事责任。如果不能及时偿还到期的债券，那么投资者可以依法起诉省级人民政府和财政厅（局）。
03
地方政府债券的分类和发行情况
一般债券：地方政府一般债券用于公益性项目建设支出，没有收益，只能依靠一般公共预算收入进行偿还。
专项债券：地方政府专项债用于有收益的公益性项目投资，可以依靠项目的收益还本付息，隐含着“非债务”和盈利创收的“市场性”逻辑。
04
地方政府专项债券的发行情况
1、2020年度，全国发行地方政府新增债券4.55万亿元。其中，发行一般债券0.95万亿元，发行专项债券3.6万亿元。
2、截至2020年12月末，全国地方政府债务余额25.66万亿元，其中，一般债务12.7亿元，专项债务12.9亿元。
05
2019年9月4日，国务院常务会议确定了地方政府专项债券的投资方向
1、国家支持的重点领域：铁路、轨道交通、城市停车场、城乡电网、天然气管网和储气设施、农林水利，城镇污水垃圾处理、职业教育、托幼、医疗、养老、冷链物流设施、水电气热等市政设施、产业园区基础设施。
2、禁止投入的领域：土地储备、房地产相关领域、债务置换、完全可以商业化运作的产业项目。
3、2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）所确定的土地储备专项债基本上凉凉了。
4、棚户改造专项债和收费公路专项债还是目前的主要项目。
5、地方政府专项债券鼓励投资于新兴领域。
2020年4月3日，国务院联防联控机制举行新闻发布会,财政部副部长许宏才表示专项债资金投向上，继续重点用于国务院常务会议确定的七大领域；同时增加城镇老旧小区改造领域，允许投向应急医疗救治、公共卫生等市政设施项目。加快建设5G网络、数据中心、人工智能、物流、物联网等新型基础设施。提高专项债券作为重大项目资本金的比例，加大带动作用。
2019年6月10日，中办、国办下发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券，推进铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施。
湖南湘军麓和律师事务所
蔡夏明律师
建筑房地产资深律师
湖南湘军麓和律师事务所专职律师，建筑房地产专业委员会执行主任。湖南省政府与社会资本合作专家库的专家、中国注册会计师、中国注册资产评估师、税务师资格、工程造价员、证券从业资格、基金从业资格。曾担任省内知名房地产开发公司的财务总监、成本控制总监、房地产项目公司总经理，房地产基金管理公司风控总监。为20多家房地产企业提供法律、财务、税务综合顾问服务。
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